“Personnel is policy”, glasi stara vašingtonska poslovica koju je, kažu, skovao neki bezimeni birokrata iz Reganovog doba. Rijetko koja sentenca tako vješto sažima suštinu savremenog političkog upravljanja — personnel is policy, kadrovi su politika, u osnovi svih javnih politika leži kadrovska politika i svako političko rješenje svodi se, u krajnjem, na kadrovska rješenja.
Kada je u pitanju razvoj javnih politika, odnos između formulacije i implementacije komplikovaniji je nego što se čini. Uveliko je prevaziđeno gledište po kome se odluke koje određuju neku javnu politiku donose u fazi njene formulacije, tokom rasprave o nacrtima zakonskih akata, planova i strategija, a birokratski aparat te odluke sprovodi u djelo po principu glave i ruke. Implementacija nije tek puka mehanička radnja: na svim nivoima upravljanja, od kabineta ministra do zavodskog šaltera, svakodnevno se donose odluke koje definišu šta neka javna politika znači u praksi, pa se može reći da, u izvjesnom smislu, javna politika kreira upravo u procesu njene implementacije. Otuda ona stara teza da konkretnu, opipljivu vlast ne posjeduje onaj ko osmisli pravac javne politike, već oni kojima se povjeri zadatak trasiranja puta — izvođači radova, izvršni kadar.
Ova teza dobija na snazi kada se uzme u obzir dugotrajni trend tehnokratizacije upravljanja. Osamdesetih godina prošlog vijeka, kao rezultat toka hladnog rata i vladavine transatlantskog tandema Regan-Tačer, dolazi do značajnog proširenja ideološkog konsenzusa zapadnih političkih elita. Shodno tome, razni segmenti javnih politika depolitizuju se i izmještaju iz domena demokratskog odlučivanja i parlamentarne debate u sferu tehnokratskog administriranja. Time se postepeno produbljuje procjep između političkog procesa obnašanja vlasti (government) i procesa upravljanja (governance).
Drugim riječima, u posljednje četiri decenije politička klasa suštinski prepušta posao vođenja države čelnicima tzv. četvrte grani vlasti (tehnokratama), a prostor sopstvenog direktnog upliva manje-više sužava na posao odabira i nadzora tehnokratskog kadra. Zato je danas, iz ugla izabranih predstavnika građana, kadrovska politika ključni mehanizam vršenja vlasti u tehnokratizovanoj javnoj upravi.
Krilaticu personnel is policy valja imati u vidu kada se govori o tekućim stranačkim pregovorima oko raspodjele funkcija “po dubini”. Prisjetimo se: demokratski mandat nove vlasti temelji se na dva imperativa koje joj je glasno zadao avgustovski vox populi. Prvi se ticao normalizacije odnosa između države i crkve i izmjene Zakona o slobodi vjeroispovijesti. Drugi je bio demontaža takozvane DPS-ove (preciznije, DPS-SD-BS-ove) hobotnice, iliti partitokratije. Iako je ovaj drugi imperativ znatno kompleksniji od prvog, nije ništa manje jasan — neuspjeh na ovom polju predstavljao bi neoprostivu izdaju narodnog povjerenja.
Prema tome, kad mediji objave da partije dogovaraju kvote na nivou tzv. visokog rukovodnog kadra (direktora direktorata, uprava i agecija, njihovih pomoćnika, generalnih direktora i sekretara ministarstava, itd.) ljudima se sasvim osnovano pali alarm za uzbunu. O čemu je riječ — o čistkama koje neminovno prate svaku sveobuhvatnu institucionalnu reformu, ili o prostoj smjeni partitokratija, ‘sjaši Kurta da uzjaše Murta’?
Problem u startu treba jasno definisati, pogotovo kada uključuje pojmove koji su u svakodnevnoj upotrebi i čije se značenje najčešće uzima zdravo za gotovo. Šta je tačno partitokratija? Partitokratija je društveno uređenje u kome je funkcionisanje institucija sistema podređeno logici partijskog interesa izraženog u izbornom rezultatu. Za vrijeme vladavine DPS-a, organe javne uprave kontrolisao je svojevrsni kartel sastavljen od režimskih aktivista, njihovih poslušnika i uhljeba, čija je svrha bila da (1) arči državne pare u korist svojih članova, (2) ustupa državne resurse režimskim tajkunima, i (3) pribavlja glasove zaposlenih u javnoj upravi i njihovih porodica uz pomoć pritisaka, ucjena i prijetnji. Izmuzi budžet, usluži tajkune, spakuj glasove pred izbore — tako je u praksi funkcionisala partitokratija.
Svi su to znali; ko u tome nije učestvovao, ćutao je, ili se bunio, dizao dreku i upadao u probleme. Zato se, poslije 30. avgusta, sva ta nataložena indignacija pretočila u jasan zahtjev: da se radna mjesta dijele po znanju i sposobnosti, a ne po političkom ključu.
Namjera koja stoji iza ovog zahtjeva dovoljno je jasna. Problem je u tome što, u slučaju visokog rukovodnog kadra u državnoj upravi, sam zahtjev ‘kompetencije ispred politike’ počiva na lažnoj dihotomiji. Pretpostavka od koje se polazi je da stepen tehnokratske podobnosti kandidata za visoku rukovodnu funkciju nema nikakve veze sa stepenom posvećenosti određenoj političkoj agendi, te da bi vrednovanje kriterijuma političke podobnosti novu vlast suštinski izjednačio sa starom. Zašto je ova pretpostavka pogrešna? U prilog odgovoru, dvije teze:
- Ključni kadrovski problem u državnoj upravi nisu nekompetentni kadrovi, nego kadrovi ogrezli u partitokratiji.
Kriterijum profesionalne kompetencije određuje priroda datog posla. Kompetentan tehnokrata zna kako da, unutar institucija sistema, željenu agendu sprovede efikasno i legalno. To nije nuklearna fizika — svaka upravna aktivnost organizovana je u skladu sa određenim propisima, praksama i procedurama. Da biste u prste upoznali sve te mehanizme, sve granice nadležnosti i ovlašćenja, prečice, finte i rupe u regulativi, ne treba da budete genije — potrebno vam je radno iskustvo.
A ko danas ima najviše iskustva? Partijski vojnici bivšeg režima. Oni odlično poznaju sistem javne uprave i pritom su listom apsolvirali legendarnu birokratsku vještinu izbjegavanja odgovornosti, fingiranja rezultata i nalaženja pokrića za nesavjestan rad. Rukovodite se kriterijumom ‘znanja i sposobnosti’? Zadržaćete status quo.
Problem partitokratije u državnoj upravi nije problem nedostatka tehnokratskog kvaliteta, pa se stoga ne može ni riješiti unapređenjem kvaliteta. To je u biti politički problem, koji zahtijeva političko rješenje. A koji je osnovni mehanizam tog rješenja? Kadrovska politika. Kadrovi koji su vam za taj posao potrebni nisu ni oni najiskusniji ni oni najkompetentniji, već oni koji su pokazali spremnost da uđu u otvoreni klinč sa DPS-ovim establišmentom. A takve ćete teško naći u državnoj upravi.
- Kadrovske odluke koje se tiču visokog rukovodnog kadra po prirodi su političke odluke.
Diskreciono odlučivanje, neizostavan aspekt svake kadrovske selekcije, ima naročitu težinu kada se radi o ocjeni kandidata za visoke rukovodstvene funkcije. Sve i da se čitav postupak sprovede po PS-u, tj. da ne bude curenja liste pitanja na pisanom testu, po važećem propisu presudan broj bodova (35%) dodjeljuje se na osnovu intervjua čiji su kriterijumi (“lični nastup”, “vještina komunikacije”, “motivacija”…) u krajnjem stvar proizvoljne procjene. A šta mislite, po kom se ključu ta procjena pravi? Razumije se, po političkom ključu.
Birate osobu koja će koordinisati sprovođenje javne politike koju ste vi formulisali — naravno da ćete prednost dati kandidatima koji su dokazano posvećeni vašoj političkoj agendi. Zašto? Zato što, bez iskrene podrške na nivou visokog rukovodnog kadra, od te vaše agende neće ostati ništa. Personnel is policy. Demontaža DPS-ove ‘hobotnice’ je par excellence politički cilj; kadrovske odluke kojima se taj cilj sprovodi u djelo su političke odluke.
Summa summarum: kada govorimo o raspodjeli funkcija ‘po dubini’, osnovno pitanje nije “treba li vrednovati političke kriterijume prilikom odabira kandidata”, već “ko ima mandat da vodi kadrovsku politiku na nivou rukovodećih funkcija u državnoj upravi” — Vlada i njeni ministri, ili partije, tj. predstavnici skupštinske većine?
U perspektivi, ovo bi se pitanje moglo trajno riješiti po uzoru na američki model, izmjenama Zakona o državnim službenicima i namještenicima koje bi nalagale da Vladina imenovanja starješina organa državne uprave potvrdi Skupština. Time bi kadrovska politika i formalno postala predmet svojevrsne kohabitacije izvršne i zakonodavne vlasti, čime bi se ovaj proces demokratizovao.
Međutim, situacija u kojoj se trenutno nalazimo nije takva — sticajem okolnosti imamo tzv. ‘ekspertsku’ vladu, čiji su članovi imenovani na osnovu personalne ekspertize, a ne na osnovu izbornog rezultata, pa je u ovom slučaju isključivi nosilac demokratskog mandata parlamentarna većina, a ne vlada.
Svidjelo se to nama ili ne, tri koalicije koje su 30. avgusta izašle na izbore dobile su od naroda mandat na osnovu obećanja da će baš oni, nakon tri decenije, demontirati ‘DPS-ovu hobotnicu’ — prepustiti taj posao nekom drugom, koliko god stručan taj neko bio, značilo bi odustajanje od datog obećanja i abdikaciju u korist eksperata koji, uz svo dužno poštovanje, od građana Crne Gore na minulim izborima nisu dobili niti jedan glas.
Feđa Pavlović 